Dulu, ketika masih duduk di bangku SMA pada 2015, penulis termasuk orang yang gemar mencibir Megawati Soekarnoputri. Tidak ada alasan yang terlalu rumit. Narasi tentang Megawati sudah tersedia di mana-mana: presiden yang menjual Indosat kepada Singapura, putri Soekarno yang dianggap tidak cakap memimpin, dan tokoh politik yang kerap menjadi sasaran olok-olok. Penulis ikut-ikutan percaya, tanpa merasa perlu memeriksa kembali bagaimana Indonesia ketika Megawati mengambil alih kursi kepresidenan.
Pandangan itu berubah ketika kuliah mempertemukan penulis dengan mata kuliah politik Indonesia. Megawati perlahan terlihat bukan sekadar nama yang melekat pada kontroversi Indosat, melainkan salah satu aktor penting dalam masa paling rumit setelah runtuhnya Orde Baru. Ia memimpin ketika ekonomi belum sepenuhnya pulih dari krisis 1997-1998, kas negara terbatas, konflik dan gerakan separatis masih menjadi ancaman, sementara institusi demokrasi baru sedang dibangun dari reruntuhan rezim sebelumnya.
Pada masa pemerintahannya, Komisi Pemberantasan Korupsi dibentuk melalui Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2002. Mahkamah Konstitusi menyusul dan mulai menjalankan perannya pada 2003. Di luar itu, pemerintah harus menjaga agar Indonesia tidak kembali terjerumus ke dalam krisis ekonomi sekaligus menghadapi persoalan keamanan yang belum selesai.
Itulah yang membuat penulis kini melihat Megawati dengan cara yang berbeda. Bukan berarti seluruh kebijakannya benar. Penjualan Indosat tetap merupakan keputusan yang sah untuk diperdebatkan, bahkan dikritik. Namun menjadikan keputusan tersebut sebagai ringkasan seluruh masa pemerintahannya terasa seperti menilai sebuah film hanya dari satu adegan.
Megawati memang bukan presiden tanpa kesalahan. Tetapi ia juga bukan tokoh yang sesederhana meme politik di media sosial. Ada Indonesia yang sedang sakit di belakang setiap keputusan yang dibuatnya.
Dan salah satu keputusan paling sulit itu bernama Indosat.
Setiap musim pemilihan presiden tiba, nama Indosat hampir selalu kembali ke panggung politik. Perusahaan telekomunikasi itu bukan sekadar operator seluler. Ia pernah menjadi simbol kedaulatan komunikasi Indonesia, sekaligus salah satu keputusan paling kontroversial yang melekat pada masa pemerintahan Megawati Soekarnoputri.
Selama bertahun-tahun, cerita tentang Indosat sering disederhanakan menjadi satu kalimat: Megawati menjual aset strategis negara kepada Singapura. Dari sana, muncul kesan bahwa pemerintah ketika itu begitu saja melepas perusahaan negara yang menguntungkan kepada pihak asing. Narasi tersebut mudah diingat karena memiliki tokoh, angka, dan musuh yang jelas.
Masalahnya, sejarah jarang sesederhana itu.
Indosat didirikan pada 1967 oleh International Telephone and Telegraph (ITT), perusahaan asal Amerika Serikat, dan mulai beroperasi dua tahun kemudian. Pemerintah Indonesia mengambil alih perusahaan tersebut pada 1980. Langkah itu berkaitan erat dengan kepentingan pembangunan sistem komunikasi nasional, termasuk proyek satelit Palapa yang kemudian menjadi salah satu simbol kemampuan teknologi Indonesia pada masa Orde Baru.
Pada 1994, pemerintah melepas 35 persen saham Indosat kepada publik melalui bursa Jakarta dan New York. Negara masih menguasai 65 persen saham. Memasuki milenium baru, bisnis perusahaan semakin berkembang. Indosat mengakuisisi Satelindo pada 2001 dan membangun bisnis seluler melalui IM3.
Namun perusahaan yang terlihat sehat itu berada dalam negara yang belum benar-benar sehat.
Krisis ekonomi 1996-1998 meninggalkan luka panjang. Ketika Megawati menjadi presiden pada 2001, Indonesia masih berusaha keluar dari turbulensi ekonomi, politik, dan keamanan yang mengguncang negara sejak runtuhnya Soeharto. Pemerintah menghadapi ruang fiskal yang terbatas. Pada 2002, APBN masih mencatat defisit sekitar Rp27 triliun atau sekitar 1,6 persen terhadap produk domestik bruto.
Privatisasi BUMN kemudian menjadi salah satu pilihan pemerintah. Kebijakan itu bukan semata-mata keputusan sepihak Istana, melainkan bagian dari kebijakan ekonomi yang dibahas bersama DPR dan berkaitan dengan upaya menutup kebutuhan fiskal serta melanjutkan pemulihan ekonomi pascakrisis.
Indosat masuk daftar tersebut.
Pada Mei 2002, pemerintah melepas sekitar 8,1 persen saham Indosat melalui tender global dengan nilai sekitar Rp1,1 triliun. Beberapa bulan kemudian, pada Desember 2002, pemerintah menjual sekitar 41,9 persen saham kepada Singapore Technologies Telemedia (STT), perusahaan yang berada dalam kelompok Temasek milik pemerintah Singapura. Harga yang ditetapkan sekitar Rp12.950 per saham.
Dari dua transaksi tersebut, pemerintah memperoleh sekitar Rp6,72 triliun.
Di sinilah kontroversi bermula dan tak pernah benar-benar selesai.
Bagi para pengkritik, Indosat terlalu strategis untuk dijual. Perusahaan itu memiliki infrastruktur telekomunikasi, pengalaman mengelola satelit, jaringan komunikasi internasional, dan bisnis yang telah menghasilkan keuntungan. Menjual mayoritas sahamnya kepada perusahaan asing dianggap sama dengan menyerahkan bagian penting dari kedaulatan ekonomi nasional.
Penolakan bahkan muncul dari lingkungan pemerintahan sendiri. Kwik Kian Gie, yang saat itu menjabat Menteri Negara Perencanaan Pembangunan Nasional/Kepala Bappenas, diketahui menentang penjualan tersebut. Ia menilai Indosat merupakan perusahaan yang sehat dan menguntungkan sehingga tidak semestinya dilepas.
Mantan Menteri Keuangan Fuad Bawazier juga pernah mengkritik keputusan tersebut. Indosat, menurutnya, merupakan salah satu perusahaan yang memberikan penerimaan kepada negara melalui pajak dan dividen. Artinya, keuntungan dari penjualan saham mungkin terasa dalam jangka pendek, tetapi negara berpotensi kehilangan sumber pendapatan pada masa berikutnya.
Kritik itu memiliki dasar yang masuk akal.
Namun ada sisi lain yang sering hilang ketika kisah Indosat diceritakan kembali.
Megawati memimpin Indonesia pada masa ketika negara belum sepenuhnya keluar dari bayang-bayang krisis. Persoalannya bukan sekadar berapa harga sebuah BUMN, melainkan bagaimana pemerintah menjaga negara tetap berjalan ketika sumber daya fiskal terbatas dan tekanan politik belum mereda.
Indonesia ketika itu juga belum sepenuhnya aman dari persoalan separatisme. Di sejumlah wilayah, pemerintah masih berhadapan dengan gerakan yang mengancam integrasi nasional. Krisis ekonomi belum sepenuhnya pulih, sementara kebutuhan negara untuk membiayai pembangunan, pemerintahan, pertahanan, dan pelayanan publik tetap berjalan.
Dalam situasi seperti itu, kesehatan fiskal bukan sekadar persoalan angka dalam dokumen APBN. Ia menjadi salah satu prasyarat agar negara tetap mampu menjalankan fungsi dasarnya.
Dalam penjelasan yang pernah disampaikan Megawati melalui akun media sosialnya pada 2014, ia menggambarkan situasi tersebut sebagai kondisi yang sangat sempit. Kebutuhan negara begitu besar, termasuk untuk pertahanan. Ia menyinggung banyak alat utama sistem persenjataan TNI yang tidak layak beroperasi serta embargo Amerika Serikat terhadap Indonesia setelah persoalan Timor Timur.
Megawati bahkan menggambarkan situasi Indonesia ketika itu begitu rapuh sehingga mengingatkannya pada negara-negara yang mengalami perpecahan seperti Yugoslavia. Karena itu, ia menempatkan keputusan fiskal pemerintah dalam kerangka yang lebih luas: menyelamatkan negara terlebih dahulu.
“Salah, salahkan saya,” demikian inti sikap politik Megawati ketika membela keputusan tersebut.
Kalimat itu penting karena memperlihatkan bahwa keputusan menjual Indosat bukan keputusan yang sepenuhnya bebas risiko. Ia adalah pilihan politik yang memiliki konsekuensi dan sejak awal memang mengandung kontroversi.
Bahkan di dalam pemerintahan sendiri, pilihan itu tidak diterima dengan suara bulat. Kwik Kian Gie menjadi salah satu figur yang secara terbuka mempermasalahkannya. Artinya, pemerintah ketika itu pun memahami bahwa Indosat bukan aset biasa.
Pertanyaannya kemudian: apakah Indonesia menjual Indosat terlalu murah?
Kecurigaan itu semakin kuat beberapa tahun kemudian. Pada 2007 dan 2008, STT melepas mayoritas kepemilikannya di Indosat kepada Qatar Telecom dengan nilai transaksi sekitar US$1,8 miliar. Angka itu jauh lebih besar dibandingkan nilai sekitar US$630 juta yang dikeluarkan STT pada 2002.
Sekilas, perbandingan tersebut memang membuat pemerintah Indonesia tampak seperti penjual yang rugi dan pemilik berikutnya seperti pembeli yang memperoleh keuntungan besar.
Tetapi angka transaksi pada dua waktu berbeda tidak dapat dibandingkan secara mentah. Nilai perusahaan dipengaruhi kondisi pasar, kinerja bisnis, jumlah saham yang berpindah, struktur transaksi, utang, prospek industri, dan kondisi ekonomi. Karena itu, kenaikan nilai Indosat beberapa tahun setelah privatisasi tidak otomatis membuktikan bahwa pemerintah menjualnya di bawah harga wajar.
Meski begitu, secara politik angka tersebut telanjur menjadi amunisi yang sulit dipadamkan.
Hampir dua dekade kemudian, sejarah kembali bergerak. Pada 2022, Indosat Ooredoo bergabung dengan Hutchison 3 Indonesia. Merger itu melahirkan Indosat Ooredoo Hutchison dengan nilai transaksi sekitar Rp85,62 triliun.
Angka tersebut terlihat mencolok jika disandingkan dengan Rp6,72 triliun yang diterima pemerintah dari dua tahap divestasi pada 2002. Dua puluh tahun perubahan industri telekomunikasi membuat Indosat menjadi perusahaan dengan skala dan valuasi yang jauh berbeda.
Tetapi kisah itu seharusnya tidak berhenti pada kesimpulan bahwa Megawati “menjual Indosat kepada Singapura”.
Ada konteks yang lebih besar.
Pada masa pemerintahannya, Indonesia juga membangun sejumlah fondasi kelembagaan penting dalam era Reformasi. Komisi Pemberantasan Korupsi dibentuk melalui Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2002, sedangkan Mahkamah Konstitusi lahir sebagai bagian dari perubahan ketatanegaraan pascaamandemen UUD 1945 dan mulai beroperasi pada 2003.
Kedua lembaga tersebut kini menjadi bagian penting dari kehidupan demokrasi Indonesia. KPK menjadi simbol perang terhadap korupsi, sedangkan Mahkamah Konstitusi menjadi salah satu institusi utama dalam menjaga konstitusi dan menyelesaikan berbagai sengketa ketatanegaraan.
Pada saat yang sama, pemerintah harus menghadapi persoalan keamanan, separatisme, pemulihan ekonomi, serta konsolidasi demokrasi yang belum mapan.
Karena itu, menilai Megawati hanya dari Indosat terasa kurang lengkap.
Megawati tentu bukan presiden tanpa kesalahan. Kebijakannya layak dikritik, termasuk keputusan privatisasi Indosat. Kritik terhadap penjualan aset strategis negara juga bukan sesuatu yang harus dibungkam. Negara memang harus belajar dari keputusan yang pernah diambilnya.
Tetapi mengubah seluruh warisan pemerintahannya menjadi satu cerita tentang penjualan BUMN kepada Singapura juga tidak cukup adil.
Ada ironi dalam cara sejarah politik bekerja. Seorang presiden bisa dikenang puluhan tahun karena satu keputusan kontroversial, sementara keputusan lain yang membentuk institusi negara perlahan menghilang dari ingatan publik.
Pandangan penulis sendiri terhadap Megawati berubah justru setelah mencoba membaca periode tersebut secara lebih serius. Ketika SMA, penulis mudah ikut mencibir. Ketika kuliah, terutama setelah berhadapan dengan kajian politik Indonesia, gambarnya menjadi lebih rumit.
Megawati ternyata memimpin pada periode ketika demokrasi Indonesia sedang mencari bentuk. Ia merupakan salah satu tokoh penting dalam perlawanan terhadap Orde Baru dan kemudian menjadi perempuan pertama yang menduduki kursi kepresidenan Indonesia.
Tentu saja, menjadi perempuan tidak otomatis membuat semua kebijakannya benar. Tetapi sejarah politik Indonesia menunjukkan betapa tidak sederhananya perjalanan seorang perempuan untuk mencapai posisi tersebut. Megawati tumbuh sebagai tokoh politik di tengah tradisi kekuasaan yang sangat maskulin dan kemudian memimpin negara dalam periode transisi yang penuh ketidakpastian.
Karena itu, ada sesuatu yang terasa ganjil ketika seluruh masa pemerintahannya direduksi menjadi satu kata: Indosat.
Apalagi, seperti halnya politisi lain yang telah lama berada di ruang publik, Megawati pada masa tuanya juga tidak luput dari kontroversi. Pernyataan-pernyataannya kerap diperdebatkan dan menjadi bahan pemberitaan. Kritik terhadap dirinya tetap sah. Tetapi kontroversi hari ini tidak semestinya digunakan untuk menghapus konteks ketika ia memimpin Indonesia pada awal 2000-an.
Pada masa itu, negara belum memiliki kemewahan untuk melihat semua persoalan dari jarak dua dekade.
Megawati harus mengambil keputusan berdasarkan Indonesia yang ada di hadapannya pada 2002, bukan Indonesia yang baru kita kenal setelah pertumbuhan ekonomi, perkembangan industri digital, dan perubahan besar di sektor telekomunikasi.
Karena itu, kisah Indosat mungkin bukan cerita tentang seorang presiden yang dengan mudah menjual aset negara kepada asing. Ia lebih tepat dibaca sebagai cerita tentang sebuah pemerintahan yang harus memilih di tengah ruang gerak yang sempit.
Pilihan tersebut boleh dianggap keliru. Bahkan boleh disebut sebagai kesalahan strategis apabila dinilai dari hasil jangka panjang.
Namun untuk memahami mengapa keputusan itu terjadi, Indonesia perlu melihat kembali keadaan pada 2002, bukan hanya harga jualnya.
Sebab sejarah tidak pernah bekerja dengan kalkulator yang hanya menghitung harga beli dan harga jual. Di belakang sebuah angka selalu ada negara yang sedang berusaha bertahan.
Dan mungkin di situlah persoalan Indosat menjadi lebih menarik daripada sekadar cerita tentang siapa yang menjual dan siapa yang membeli. Ia adalah cerita tentang sebuah negara yang sedang keluar dari krisis, seorang presiden yang harus memilih di tengah keterbatasan, dan sebuah keputusan yang konsekuensinya baru bisa dilihat dengan lebih jelas bertahun-tahun kemudian.
Penulis : Ari Sujatmiko
Editor : Redaktur
